José Villarroel A.
Las declaraciones públicas que el expresidente Morales viene realizando desde México sobre la situación política de Bolivia, así como su posible implicación en la organización de protestas y bloqueos en el país, plantean diversas cuestiones sobre la institución del asilo y, en particular, sobre los deberes del Estado asilante en relación al Estado de origen del asilado.
Una primera cuestión es la relativa a la naturaleza del asilo otorgado al señor Morales. De manera general, se distingue entre asilo diplomático y asilo territorial. Ambos son otorgados a personas perseguidas por motivos políticos. Pero mientras el primero es otorgado por el Estado en sus legaciones, navíos de guerra, aeronaves militares y campamentos, el segundo es otorgado por el Estado en su propio territorio. En consecuencia, el asilo otorgado al expresidente inicia como asilo diplomático, en cuanto sale del país en una aeronave oficial del Estado mexicano, para convertirse en asilo territorial una vez que ingresa a México.
En segundo lugar está la cuestión relativa al derecho aplicable. Se ha señalado que el asilo otorgado por México estaría regulado por distintos tratados internacionales de alcance regional. En particular, las autoridades mexicanas han hecho referencia a la Convención sobre Asilo de La Habana de 1928 y la Convención sobre Asilo y Refugio Político de Caracas de 1954. No obstante, si bien México es parte de ambos instrumentos, Bolivia no los ha ratificado. A la inversa, el único instrumento regional que reconoce el asilo del que Bolivia es parte es el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1889, que sin embargo, no es obligatorio para México.
En vista de que ninguno de los instrumentos regionales especializados en materia de asilo es directamente vinculante para las partes concernidas, cabría preguntarse cual el derecho aplicable. Como ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-25/18 del año 2018: 1) el asilo territorial se ve actualmente subsumido dentro de la institución más amplia del estatuto del refugiado; 2) el derecho al asilo territorial ha sido consagrado en diversos instrumentos de derechos humanos, como el Pacto de San José de Costa Rica.
Por lo que, el derecho aplicable a la presente problemática se encuentra en el marco universal de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (de la que tanto Bolivia como México son partes), el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional consuetudinario sobre el asilo territorial.
La tercera cuestión que se presenta es la relativa a si las declaraciones u otras actividades políticas que el expresidente Morales estuviera realizando, y su tolerancia por parte de México, son compatibles con el derecho internacional en materia de asilo territorial/refugio
En cuanto a las declaraciones públicas (conferencias de prensa, entrevistas, publicaciones en redes sociales) las mismas pueden enmarcarse en el ámbito del ejercicio de la libertad de expresión. Debe recordarse que este derecho se encuentra consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, así como en la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969. Dentro del sistema interamericano, las limitaciones a este derecho solo son permitidas con miras a la protección moral de la infancia y adolescencia y a la prohibición de la propaganda a favor de la guerra o apología del odio racial, moral o religioso, y siempre que dichas limitaciones además cumplan con los requisitos de legalidad, necesidad, inminencia y propósito valido. Por otro lado, en los instrumentos internacionales vigentes en materia de asilo territorial/refugio no existen disposiciones que limiten la libertad de expresión de los asilados.
La situación es marcadamente distinta con respecto a la posible participación de Morales en la organización de protestas en Bolivia con miras a desestabilizar al gobierno transitorio, como se ha desprendido del video presentado esta semana que mostraría al exmandatario instruyendo bloqueos y cercos para que “no entre comida a las ciudades”. Este tipo de acciones no sería compatible con el asilo territorial.
De acuerdo a su artículo 1, el Estatuto del Refugiado de 1951 no es aplicable a las personas que han cometido “un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos”. Sobre el particular, el Estatuto de Roma entiende como delito de lesa humanidad a un “ataque generalizado o sistemático contra una población civil” consistente, entre otros, en “actos inhumanos… que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental o física”.
El referido artículo 1 también excluye la aplicación del Estatuto a las personas que hubieran realizado “actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas”. De manera similar, la Declaración sobre el Asilo Territorial adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el año 1967 establece en su artículo 4 que “los Estados que concedan asilo no permitirán que las personas que hayan recibido asilo se dediquen a actividades contrarias a los propósitos y principios de las Naciones Unidas”.
Al respecto, cabe tener en cuenta el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados, recogido en la Carta de la ONU, así como en la Carta de la OEA. La Resolución 2625/XXV de la Asamblea General de la ONU se refiere a este principio señalando que “todos los Estados deberán también abstenerse de organizar, apoyar, fomentar, financiar, instigar o tolerar actividades armadas, subversivas o terroristas encaminadas a cambiar por la violencia el régimen de otro Estado, y de intervenir en una guerra civil de otro Estado” (el subrayado es nuestro).
Este enfoque es concordante con los instrumentos regionales en materia de asilo, los cuales si bien no son directamente vinculantes, muestran una preocupación por limitar las actividades del asilado que pudieran constituir actos de intervención. Así, conforme el Tratado de Derecho Penal Internacional de 1889 el Estado que otorga el asilo territorial tiene la obligación de “impedir que los asilados realicen en su territorio actos que pongan en peligro la paz pública” del Estado en el que son perseguidos. La Convención de 1928 contiene una disposición similar aunque respecto al asilo diplomático. El Tratado sobre Asilo y Refugio Político de 1933 establece en su artículo 11 que el Estado asilante “tiene el deber de impedir que los refugiados realicen en su territorio actos que pongan en peligro la paz pública del Estado del que proceden”.
Otros instrumentos de soft law recogen criterios similares. Por ejemplo, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984 incide en sus conclusiones sobre la necesidad de los Estados del continente de “establecer las medidas conducentes en los países receptores para evitar la participación de los refugiados en actividades que atenten contra el país de origen, respetando en todo momento los derechos humanos de los refugiados». Por su parte, el Comité Ejecutivo del ACNUR en su Conclusión No. 22 de 1981 ha señalado que los asilados “no deben involucrarse en actividades en contra de su Estado de origen o de otro Estado”.
Finalmente, debe recordarse también que entre los propósitos de las Naciones Unidas está el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales. En ese sentido, la participación del asilado desde el Estado asilante, en la organización de actividades que puedan causar sufrimiento de la población civil de su estado de origen, como ser el cerco de poblaciones para evitar el ingreso de alimentos, sería también contraria al asilo territorial, en vista de que implicaría la potencial violación de numerosos derechos humanos, entre ellos, los derechos a la alimentación, la vida, la integridad física y psíquica y la salud.
