José Ismael Villarroel Alarcón
El asilo diplomático otorgado en la Embajada de México en La Paz a varias exautoridades nacionales y sus familiares, plantea diversas cuestiones sobre su situación jurídica. Se tienen noticias de que el Gobierno mexicano habría además aceptado otorgarles asilo en su territorio, como hizo también con el expresidente Morales, y en consecuencia habría solicitado a Bolivia la emisión de salvoconductos para que puedan salir del país. El Consejo Latinoamericano de Justicia y Democracia (CLAJUD), entre cuyos miembros figuran Baltazar Garzón, Ernesto Samper y Rafael Correa, ha enviado a su vez una carta al Gobierno boliviano solicitando, con base en la Convención de Caracas sobre Asilo Diplomático de 1954, facilitar los correspondientes salvoconductos.
No obstante, en días recientes la Fiscalía ha emitido ordenes de aprensión en contra de 5 de las exautoridades asiladas, entre ellas el exministro de la Presidencia Juan Ramón Quintana (investigado por delitos de sedición, terrorismo, financiamiento al terrorismo e instigación pública a delinquir) y la exministra de Culturas, Wilma Alanoca (terrorismo y tenencia de explosivos). Por su parte, la Canciller boliviana ha comunicado a la Embajadora mexicana que no se entregarán salvoconductos a las personas con orden de detención y ha solicitado que las mismas sean entregadas a la justicia boliviana.
Surge entones la cuestión de si el Estado territorial está obligado o no, bajo el derecho internacional, a otorgar el salvoconducto para que el asilado pueda salir del país sin temor a ser objeto de detención.
Varios instrumentos regionales sobre asilo diplomático se refieren al tema. No obstante, Bolivia no es parte de ninguno de estos instrumentos al no haberlos ratificado. Por lo tanto, ninguno es directamente aplicable en la relación entre ambos países. Cabría preguntarse entonces si existe una norma de derecho internacional consuetudinario que establezca la obligación de otorgar el salvoconducto.
Cabe recordar al respecto el llamado caso relativo al derecho de asilo. En octubre de 1948, estalló en Perú una rebelión militar que fue rápidamente reprimida, acusándose posteriormente al APRA y a su líder, Víctor Raúl Haya de la Torre, de haberla organizado. La Embajada de Colombia en Lima terminó concediendo asilo en sus predios a Haya de La Torre y solicitó al Gobierno del Perú que le otorgara un salvoconducto para que pudiera salir del país. Este último rechazó la calificación hecha por Colombia y se negó a conceder el referido instrumento. Eventualmente, la disputa fue llevada por ambos países ante la Corte Internacional de Justicia.
En su fallo de 1950, el tribunal tomó como punto de partida la Convención sobre Asilo de La Habana de 1928, de la cual ambos Estados (Colombia y Perú) eran partes. Dicho instrumento señala en su artículo 2 párrafo tercero que: “El Gobierno del Estado podrá exigir que el asilado sea puesto fuera del territorio nacional dentro del más breve plazo posible; y el Agente Diplomático del país que hubiere acordado el asilo, podrá a su vez exigir las garantías necesarias para que el refugiado salga del país respetándose la inviolabilidad de su persona”.
La Corte comprendió que conforme esta disposición, solo después que el Estado territorial ha solicitado que el refugiado salga de su territorio, es que el Estado que otorga el asilo tiene derecho a solicitar el salvoconducto. Con carácter más general, el tribunal constató que por razones de conveniencia, existe “una práctica en virtud de la cual el representante diplomático que otorga el asilo, solicita el salvoconducto inmediatamente sin esperar una solicitud del Estado territorial para la salida del refugiado”, pero que esto no significa “que el Estado, al cual tal solicitud de salvoconducto ha sido dirigida, este legalmente obligado a acceder a ella”. En consecuencia, concluyó que Perú no estaba obligado a otorgar el salvoconducto a Haya de la Torre.
Contienen disposiciones similares al artículo 2 párrafo tercero de la Convención de 1928, la Convención sobre Asilo y Refugio Político de Montevideo de 1933 y la Convención sobre Asilo Diplomático de Caracas de 1954. Únicamente esta última contiene además una disposición en la que claramente se reconoce al Estado asilante el derecho a pedir la emisión del salvoconducto al Estado territorial (art. XII). En vista de estos antecedentes, no puede entenderse que el derecho consuetudinario establezca una obligación para el Estado territorial de otorgar el salvoconducto a petición del Estado asilante.
Consecuentemente, aun si el Estado mexicano otorga el asilo territorial a las exautoridades bolivianas y continua solicitando la otorgación de salvoconductos, el Estado boliviano no está en la obligación legal de concederlos, ni bajo el derecho convencional ni bajo el derecho consuetudinario.
En todo caso, si ha quedado consagrado en la costumbre internacional el llamado principio de “no devolución” (non-refoulement), conforme el cual el Estado que otorga el asilo no debe devolver al asilado a manos de un Estado en el cual sufra riesgo de persecución. Esta cuestión fue el objeto de litigio en un segundo juicio entre Colombia y Perú sobre Haya de La Torre, cuyo fallo de 1951 apuntó que conforme a la tradición latinoamericana en materia de asilo, “los refugiados políticos no deben ser entregados”, ni siquiera cuando “el asilo ha sido otorgado irregularmente”. Asimismo, el ACNUR y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC-25/18 del año 2018, han reconocido que el referido principio es aplicable tanto al asilo territorial como al diplomático.
Cabe finalmente preguntarse si existen excepciones al principio de “no devolución”. El fallo de la Corte Internacional de Justicia de 1951 parece dar una respuesta negativa. Sin embargo, desde entonces se han producido iniciativas en el derecho internacional con miras a excluir ciertos delitos de la calificación de delitos políticos. Por ejemplo, la Convención Interamericana contra el Terrorismo de 2002 establece la obligación de las partes de adoptar las medidas que correspondan para evitar que el asilo se otorgue a personas respecto de las cuales haya fundados motivos para considerar que han cometido delitos de terrorismo.
Al margen de lo anterior, la Corte Interamericana, en la opinión consultiva ya señalada, ha manifestado que el asilo no puede ser utilizado como una vía para favorecer, procurar o asegurar la impunidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos o crímenes internacionales.
En el caso concreto, no se ha acusado a los asilados de crímenes internacionales. Sobre la acusación de terrorismo, cabe señalar que la Convención de 2002 fue ratificada por México pero no por Bolivia, por lo que nuestro país no puede invocarla directamente. En todo caso, la Ley mexicana sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político de 2011 establece como causal para retirar el asilo político otorgado, el caso en que existan razones fundadas para creer que el asilado ha cometido “un delito contra la paz, el crimen de genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra de los definidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte o del delito de terrorismo”.
Con base en los antecedentes, cabría la aplicación del principio de “no devolución” respecto a las imputaciones de sedición, que es claramente un delito político, u otras similares. Más compleja se presenta la cuestión respecto a las imputaciones por actividades terroristas que no se verían cubiertas por el referido principio bajo la ley mexicana. Esto deberá ser evaluado con el mayor cuidado por el Estado mexicano en función a las pruebas que Bolivia pudiera presentar.
Aun así, no puede descartarse que en las decisiones que adopten ambos gobiernos sobre los asilados ingresen consideraciones políticas. Así, a pesar de la naturaleza temporal del asilo diplomático, la permanencia de los asilados bolivianos en la Embajada mexicana podría extenderse un largo tiempo. Ya le pasó a Haya de la Torre y a Assange, entre otros.
Docente de Derecho Internacional y Diplomático
