Franco Gamboa Rocabado
Catedrático Fulbright en Marymount University, Estados Unidos

Con la persistencia de la pobreza universal (3.358.171.786 de pobres que subsisten con menos de 5 dólares al mes) como un lastre indigno en el siglo XXI y la gigantesca desigualdad en términos de ingresos, las políticas públicas parecen ser únicamente placebos inútiles, o simplemente remiendos poco eficaces. Sin embargo, en las democracias de hoy, las dos cuestiones más importantes de la política gubernamental o del funcionamiento de un Estado se concentran en su eficacia para la solución de problemas y en el grado de respuesta que el gobierno tiene hacia las demandas populares.

La cuestión de la eficacia tiene varias formas: ¿de qué manera se enfrenta un gobierno inteligente con los problemas de la nación? ¿Sabe el gobierno lo que hace? ¿Debaten con detenimiento las políticas los líderes de un país? ¿Es la administración pública necesariamente ineficiente? ¿Por qué nunca se solucionan ciertos problemas que se repiten constantemente, por ejemplo: huelgas, conflictos sociales y protestas o insatisfacciones de todo tipo?

El problema del control y la participación de los ciudadanos se presenta también de diversas formas y se relaciona con preguntas como: ¿quién formula verdaderamente las políticas públicas? ¿Las formulan solamente un grupo reducido, es decir, las elites? ¿Tienen alguna influencia los ciudadanos de a pie? ¿Podrían si lo intentaran? ¿Es conveniente una mayor participación popular en los gobiernos?

Para entender quién y cómo se elaboran las políticas, debe tomarse en cuenta las características de los participantes, en qué fases y qué papeles juegan, de qué autoridad u otro poder disfrutan y cómo se relacionan y controlan unos a otros. Por lo tanto, la elaboración de políticas públicas siempre será un proceso altamente difuso, complejo, agotador y, en gran medida, contradictorio porque cuando se toma una decisión política, la solución para un grupo genera un problema para otro grupo.

Un gran número de problemas de política pública se integra en la agenda estratégica de cualquier país como consecuencia de los intentos por implantar otras políticas. Consecuentemente, nace bastante ambigüedad, pues tanto la fase de implementación como la fase de elaboración de la agenda de las políticas públicas se mezclan mutuamente con tensiones constantes y juegos de poder que arrastran permanentes amenazas.

De cualquier manera, y a pesar de esta ambigüedad, podemos decir que las políticas públicas son un esfuerzo por mirar el futuro, atender el presente con soluciones viables o prácticas y considerarlas como un proceso, un curso de acción colectiva que, necesariamente, debería tomar en cuenta a todo un conjunto complejo de decisiones y operaciones. Las políticas públicas como estrategia racionalista buscan expresarse por medio de un comportamiento intencional y planificado.

El involucrarse con un curso de acción colectiva, también quiere decir que las políticas públicas surgen de las oportunidades, más que como una respuesta a diferentes problemas, muchas veces estructurales como la desigualdad y la corrupción. De alguna manera, una red enmarañada de fuerzas, dentro del Estado y como parte de las decisiones de gobierno, produce conjuntamente un efecto llamado políticas públicas.

En América Latina, el proceso es similar, pues múltiples actores e intereses se entrecruzan en el proceso de formulación y ejecución de las políticas públicas. De aquí que la elaboración participativa de las políticas intente sostenerse sobre tres puntos de equilibrio:

  1. El uso eficiente y equitativo de los recursos públicos. Aunque en este ámbito, los más fuertes se llevan siempre la mejor parte en el diseño y la implementación de las políticas.
  2. La búsqueda del consenso, en la medida que su elaboración se asienta en la participación ciudadana, tanto en las fases de su definición como en la ejecución y control. Sin embargo, en este ámbito también prevalecen las elites más influyentes y los actores con más poder e influencia. El consenso es, de alguna forma, etéreo y esquivo, sobre todo para los más pobres o clases desaventajadas de la estructura social.
  3. El desarrollo de compromisos de las autoridades y los organismos de la sociedad civil con el interés público de la región o el país. Muchas veces, no queda claro cuál es el interés público porque también se manifiestan las relaciones de poder y, lo más decepcionante, se expresan los intereses de las burocracias que viven de los pobres y del discurso de la democracia que, supuestamente, deben responder con políticas públicas eficientes cuando, en los hechos, los burócratas son maximizadores de presupuestos para que ellos primero consigan los recursos y vivan bien; luego están los beneficiarios, a quienes juzgan como los causantes de su pobreza.

Los problemas cuando se quiere ejecutar una reforma o implementar una política

A pesar de que existe un renovado ímpetu por ejecutar una serie de reformas para enfrentar diferentes problemas, en muchos países de América Latina se tropieza constantemente con enfrentamientos, conflictos de naturaleza política y mucha oposición. ¿Dónde está la falla? El hecho de aprobar e implementar una política pública o una reforma para el beneficio público, permanecen siempre como algo políticamente difícil, apareciendo siempre la falta de consensos y surgiendo varias previsiones egoístas que los actores ocultan.

Un punto de partida útil para comprender las dificultades políticas asociadas con la ejecución de las políticas es el análisis de costo-beneficio. ¿Quién paga los costos económicos y humanos de una reforma, quiénes se benefician más de una política? Algunos estudiosos, como Charles Lindblom o Amartya Sen, consideran que cuando los costos de una política pública o reforma particular caen directa e intensamente sobre los hombros de específicos grupos de interés y los beneficios son demasiado difusos, es decir, supuestamente van a ser para toda la sociedad, el resultado muestra que el éxito de tal reforma estará en entredicho por la oposición y conflictos que surgirán por parte del grupo que cree estar pagando un alto costo por la reforma adoptada.

Por lo tanto, las políticas públicas van a variar según cómo se distribuyan o se concentran los costos y beneficios de una reforma. La dinámica entre quien cree que pagará más o se beneficiara más que otros, es lo que convierte a las políticas públicas en una actividad que no soluciona, verdaderamente, los problemas sociales o políticos, porque acrecienta, en múltiples casos, la polarización y el conflicto. El consenso se puede conseguir con mucho esfuerzo, pero tiende a ser momentáneo y aquejado por las relaciones de poder y las burocracias que buscan fortalecerse a sí mismas.

Los costos y beneficios no necesariamente pueden ser por dinero. Los costos muchas veces se identifican con aspectos simbólicos como el prestigio, la capacidad de influencia y el poder político. En este sentido, cuanto más concentrados estén los costos de una política pública en un número pequeño de ciudadanos o grupos organizados, diseñar, adoptar e implementar una política será muy problemático.

Podemos citar dos ejemplos que vienen de Bolivia. Pensemos por un momento en la reforma educativa que desata conflictos con el magisterio y el problema de los cocaleros (campesinos productores de hoja de coca) en la región del Chapare. Tanto cocaleros como maestros consideran que están pagando un alto costo para recibir poco o nada de beneficios como grupos organizados. La sociedad boliviana necesita de una reforma educativa y también quiere librarse de una serie de problemas que vienen del narcotráfico. Los beneficios son difusos, es decir, toda la sociedad se beneficiaría de un mejor sistema educativo y de un país libre de drogas. Sin embargo, los grupos de interés directamente involucrados en las reformas y políticas, como los maestros rurales y urbanos que no están de acuerdo en pagar los costos de tal política educativa, no quieren adaptarse al cambio, critican la posible privatización de algunas escuelas y tampoco quieren perder sus privilegios en el escalafón docente.

Aunque parezca raro, miles de profesores hablan de ejecutar una reforma educativa que, en el fondo, rechazan y detestan. Quieren seguir tal como están, pero ganando un mayor salario. No ambicionan una mejor calidad de la educación porque esto demandaría aguantar un costo más elevado en términos de sus esfuerzos, rechazando el beneficio más amplio para los niños y los jóvenes.

De igual manera, los cocaleros asumen que la venta de productos alternativos a la hoja de coca no compensa, para nada, los ingresos de una hectárea de coca bien pagada en el Chapare. Si la coca termina en el narcotráfico no les preocupa, mientras se beneficien económicamente, además de conseguir más recursos por medio de políticas públicas que les ofrezcan beneficios adicionales para el “desarrollo”. Los cocaleros están cómodos con la contradicción y el conflicto. Mientras tanto, el narcotráfico puede aumentar y perjudicar a la sociedad como riesgo global; sin embargo, esto es un costo que deberá ser asumido por otros, no por los productores de hoja de coca.

Reformar instituciones y aplicar políticas públicas es un proceso dificultoso cuando uno piensa en la puesta en práctica de las ideas para combatir la pobreza y ayudar a los más necesitados. Por esto, siempre se generarán mayores problemas como la desigualdad, en términos de ingresos, de poder, de oportunidades, de supervivencia. La desigualdad social y política entre ciudadanos y cómo éstos entienden y perciben las políticas es otro de los mayores obstáculos para el control ciudadano, así como para la elaboración misma de políticas públicas.

Un problema adicional: la organización del Estado

Para analizar la ubicación y desempeño de las políticas públicas, es importante mirar la organización de toda la estructura estatal. Sobre todo, es necesario señalar algunas características del andamiaje que soporta la estructura organizativa de lo que son los poderes ejecutivos.

La organización del Poder Ejecutivo se nutre de dos fuentes: por una parte, de la conceptualización del desarrollo económico al cual se aspira y de las políticas oficiales vigentes. Por otra, se alimentan del marco jurídico pertinente que rige un país. Si no hay Estado de derecho y leyes claras, las políticas públicas son solamente una declaración vacía de buenas intenciones.

La organización gubernamental, además, tiene una base sustancialmente normativa, procedimental y una estructura jerárquica vertical que se expresa en sus organigramas, funciones, procedimientos, procesos y otras disposiciones de organización burocrática. El Estado muestra cómo son las burocracias, que en su gran mayoría se expresan como escenarios institucionales pesados, ensimismados y, en muchos casos, corruptos. Esto es lo que bloquea y liquida la eficiencia de las políticas públicas.

Pese a la estructura formal de la organización de un gobierno, ésta se flexibiliza en diferentes gestiones gubernamentales. En América Latina, la estructura del Estado es muy débil, cooptada por intereses partidarios, clientelares y, en las dos últimas dos décadas, ha experimentado intentos de reestructuración importantes, pero ha fracasado porque los poderes ejecutivos realizan demasiados ajustes, los gobiernos buscan gobernar por decretos supremos y, finalmente, caen en el agujero del patrimonialismo.

Para las políticas públicas, sin embargo, la organización eficiente del Estado y el establecimiento claro de competencias gubernamentales es vital dentro del ejercicio de una administración racional, capaz de implementar soluciones duraderas o, por lo menos, sostenibles en beneficio de los grupos pobres y más necesitados.

En el siglo XXI es inaudito seguir comprobando que las políticas públicas no están resolviendo los problemas más acuciantes de las democracias modernas: la pobreza, la desigualdad estructural, la violencia masiva, el cambio climático, la contaminación intensiva del medio ambiente, el hambre de los niños, la sobrepoblación y el envejecimiento desprotegido de millones de ancianos retirados. Dónde está el reto entonces: en la transformación de los Estados, de la política como práctica de verdadera transformación, en la renovación de los liderazgos políticos y en la erradicación fundamental de la corrupción a escala global.

El papel del Estado es fundamental porque debe establecer soberanía plena en su territorio, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población y por medio de diversas estrategias de inversión social. Al mismo tiempo, el Estado tiene una infraestructura de poder que se expresa en sus normas, políticas y una administración pública que tendría que tener la capacidad de tomar decisiones de gobierno para combatir la desigualdad, ser eficiente y actuar de manera oportuna para favorecer a todos los ciudadanos. Aunque siempre se espera que los más pobres y los sectores vulnerables sean beneficiados por políticas públicas sistemáticas y orientadas hacia la plena equidad.